环保警察 | 环保执法不再靠环保部门单打独斗，继行刑衔接推出后，环保警察成为热议焦点

      新《环境保护法》实施以来，我国环境执法力度不断加大。２０１５年，全国共有适用《环境保护法》配套办法案件１００９１件，移送适用行政拘留案件２０７９件，移送涉嫌环境污染犯罪案件１６８５件。２０１６年，全国移送适用行政拘留案件３９６８件，移送涉嫌环境污染犯罪案件１９６３件，同比分别上升９１％、１６％。

　　未来一段时期内，我国环境形势依旧严峻，发展与保护之间的矛盾依然突出，环境污染犯罪依然会呈高发态势。然而，长期以来，我国基层环境执法力量相对薄弱，对违法排污行为的取证和惩处缺乏强有力的手段，调查过程中，往往容易发生犯罪嫌疑人逃匿和销毁证据等行为。

　　环保部门对环境违法行为采取的执法手段，基本上以行政执法为主，时常面临阻碍执法、抗拒执法等情况，有时甚至还存在对违法行为执法不严、以罚代刑等问题，这些都在一定程度上影响了对环境违法犯罪行为的打击效果。

我国环境警察的设立主要存在两种模式

　　为遏制环境污染案件频发的势头，从２００６年起，我国一些地方陆续开始探索环保公安联合执法模式，如河北省安平县公安局在县环保局设立了环境保护派出所，加大对环境违法犯罪的打击力度。２０１３年，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，大幅降低了环境犯罪入刑门槛。

　　同年，环境保护部联合公安部印发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，要求建立联合执法７项机制，运用刑事手段打击环境违法犯罪行为。

　　在此背景下，我国越来越多的地方开始了设立环境警察的尝试。据不完全统计，截至目前，我国共有河北、辽宁、内蒙古、江苏、贵州、山东、重庆、北京８省（自治区、市）在省级层面成立了专职的环境警察队伍，还有许多地市和区县结合实际也设立了环境警察，积累了大量有益的实践经验。据初步梳理，各地环境警察主要有两种模式。

　　一种是派驻环保部门工作型。在公安机关成立专职的环境警察队伍，使用公安机关编制，人、财、物主要由公安机关保障。但环境警察入驻环保部门，日常工作由环保部门安排，部分地方还规定由环保部门对其工作进行定期考核。这种模式主要应用在地市级和区县级政府。

　　例如，２０１６年６月，广东省汕头市公安局成立治安巡警支队环境保护侦查大队，民警使用公安局编制，派驻市环保局合署办公，业务上接受市环保局指导、指挥和调度，由市环保局对其工作履职情况进行定期考核。

　　另一种是公安机关内设警种主导办案型。在公安机关内部成立专职的环境警察队伍，使用公安机关编制，在各级公安机关办公，人、财、物主要由公安机关保障，如有需要可联合环保部门开展联合执法。这种模式主要应用在省级和地市级政府。

　　例如，贵州省公安厅生态环境安全保卫总队、辽宁省公安厅环境安全保卫总队、山东省公安厅食品药品与环境犯罪侦查总队、河北省公安厅环境安全保卫总队、云南省昆明市公安局环保分局等均采用这种模式。北京市公安局于２０１７年１月成立的环境食品药品和旅游安全保卫总队，目前来看也属于公安机关内设警种主导办案型。但有报道称，北京环境警察将入驻北京市环境监察总队，届时将有可能成为全国第一个在省级层面派驻公安干警到环保局工作的省级行政单位。

　　此外，我国大部分地方虽未普遍设立专职的环境警察队伍，但往往在公安机关治安管理等机构内部确定了专职或兼职人员，负责与环保部门进行衔接，建立落实部门执法协助机制，查处环境犯罪案件。

　　上述各地基于现状，积极探索设立环境警察创新执法模式的做法，对现阶段补齐环境执法短板、丰富环境执法手段、缩短办案时间、加大环境违法犯罪打击力度、解决执法过软和以罚代刑等问题具有重要的现实作用。环境警察与环保行政执法力量联合执法办案，加强了环境执法的整体力量。

　　环保部门可充分利用环境科学技术优势，发挥专业和技术支撑作用，公安部门则利用强制手段及时控制有关嫌疑人员，使违法证据得到固定保全。“环保＋警察”的执法模式，在加快涉嫌环境犯罪案件移送、保障环境执法监察公正有效、严厉打击暴力犯法等方面，均起到倍增效果的作用。

国外环境警察经验值得借鉴

　　从国际层面来看，目前世界上已有不少国家设立了环境警察。环境警察或类似功能的警种在美国、德国、俄罗斯、澳大利亚等国已有多年发展历史。比如俄罗斯的生态警察、美国的环境执行官、法国的绿色警察等，虽然称谓、隶属关系和组织形式上不尽相同，但在职责、执法特点以及效果上有一些共同的特点。

　　第一，各国环境警察的设立都有明确的法律规定，机构和职能都有法令和制度设计保障。比如，德国《基本法》规定了环境警察制度，而这一制度的具体依据是联邦及各州的《警察法》。

　　第二，各国环境警察普遍行政级别较高，可以有效避开行政部门的权力限制，保证执法独立高效。比如，德国将环境警察设在内政部的环境司。法国环境警察的编制也隶属于内政部，实际上是部局级独立执法机构。

　　第三，各国环境警察执法力度大，能有效打击暴力犯法，极具权威性。比如，俄罗斯生态警察由内务部抽调警员组成，执法权限广泛且力度大，包括拆除违章建筑、监管工业污染和汽车尾气、保护水源地、防止融雪剂污染、打击滥伐林木、核查危险品处置等违法行为。澳大利亚环境警察人员众多，统一着装，佩戴臂章，专司环境执法，极具权威性。

　　第四，各国环境警察队伍的人员和装备均高度专业化，完全能够与生态环境现场执法、现场处置的复杂特点相适应。比如，法国的绿色警察局约为５０人编制，由生物学家、医生、宪兵等专业人员构成，可以对由设备质量、技术水平、工艺流程等导致的环境破坏开展一系列专业性调查。

　　国外设立环境警察，打击环境违法犯罪，加大生态环境保护力度的做法，对我国改善环境有着重要启示。当前，我国提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强调绿水青山就是金山银山，大力推进生态文明建设，以改善环境质量为核心，加快补齐生态环境突出短板。从现实意义来看，设立环境警察，加大环境保护执法力度，能够及时呼应百姓对生态环境的热切期盼，进一步表明政府在环境治理方面的决心。从制度设计考虑，刑事执法上的微小投入会极大震慑犯罪行为，树立执法机构的权威性，并为行政监督与民事处罚带来制度红利。

　　在此，笔者有以下４点建议。

　　一是各地结合实际，加快建立具有地方特色的环境警察队伍。尤其是环境问题突出、环境违法犯罪行为高发地区，可以结合自身实际，深入推行环境警察的执法模式，充分发挥公安＋环保“１＋１＞２”的环境执法和打击环境违法犯罪倍增效应。笔者预测，未来几年将有更多省市设立环境警察。根据国际上的做法，建议我国各地环境警察队伍的名称和组织形式可先不尽相同，但在职责、执法特点以及效果上要体现一些共同原则。具体来讲，各地要尽快补充完善相关法律和制度设计，成立的环境警察队伍，职责上要保证专司环境执法，人员和装备上要高度专业化，机构行政级别上要偏高，执法上要体现权威性和震慑力。

　　二是倡导各地继续深入开展创新实践。各地环保部门和公安部门要在重大案件会商、案件信息共享、紧急案件联合侦办、应急快速响应等方面探索建立长效机制。环境警察试点地区要加强相互交流和借鉴，从法律保障、运行机制、专业能力等方面不断探索环境警察的执法新模式。进一步强化环境警察与环保部门的分工配合，进一步配备相关专业力量，提升处理环境案件的专业能力，切实增强环保系统的环境执法能力。

　　三是有关省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点省份，可先行推动普遍建立环境警察队伍。垂管制度改革的指导意见中提出，要规范和加强地方环保机构和队伍建设，试点省份结合综合行政执法改革，规范设置环境执法机构，重点充实一线环境执法力量。加强地方各级环保部门与有关部门和单位的联动执法、应急响应，协同推进环境保护工作。对此，垂管制度改革试点省份可加快推进环境警察队伍建设，率先建立健全环境警察管理体制，以促进环境监察执法队伍能力不足等问题的解决，从根本上扭转环保部门单打独斗的局面，规范和提升基层环境执法能力建设，加强基层环境执法的整体力量。

　　四是完善环境执法与司法衔接配合机制。环保部门要进一步加强与公安、检察院、法院等部门的交流合作，通过办理重大环境污染案件，建立并固化相关衔接配合的工作机制，尤其是要不断完善环境警察与环境监察监测的合作模式、职责分工和侦办流程。对于暂时难以设立环境警察的地方，可按照《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》要求，建立环保部门与公安机关配合协同的执法机制，通过联合行动、联合办案，信息互通、资源共享，共同打击环境违法犯罪行为，确保我国环境质量持续改善。